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“近來頻繁顯露的局部風險特別是近期資本市場的劇 烈波動說明,現行監管框架存在著不適應我國金融業發展的體制性矛盾,也再次提醒我們必須通過改革保障金融安全,有效防范系統性風險。要堅持市場化改革方 向,加快建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代金融監管框架,堅守住不發生系統性風險的底線。”

美國在金融危機後主要從兩個方面對原有的金融監管框架進行瞭修正和補充:一是設立金融穩定監管委員會,加強分業監管機構之間的合作;二是擴大美聯儲監管職權,負責對具有系統重要性的銀行、證券、保險、金融控股公司等各類機構以及金融基礎設施進行監管,牽頭制定更加嚴格的監管標準;與聯邦存款保險公司共同負責系統性風險處置。

對於金融監管大一統,兩位高級智囊 巴曙松和曹鳳岐的觀點頗具代表性,我們摘錄一二以饗讀者:

“第五,關於加強統籌協調,改革並完善適應現代金融市場

2、 對金融控股公司存在監管盲區。

發展的金融監管框架。金融是現代經濟的核心,在很大程度上影響甚至決定著經濟健康發展。現代金融發展 呈現出機構種類多、綜合經營規模大、產品結構復雜、交易頻率高、跨境流動快、風險傳遞快、影響范圍廣等特點。國際金融危機爆發後,主要國傢均加大瞭金融監 管體系改革力度,核心是提高監管標準、形成互為補充的監管合力和風險處置能力。

現行金融監管協調機制對各監管主體實際上缺乏有效約束力,也缺少有效爭端解決及外部監督機制,在實際運作中容易出現議而難決、決而不行的情況。

(作者系中國銀行業協會首席經濟學傢、香港交易及結算所首席中國經濟學傢)

近年來,我國金融業發展明顯加快,形成瞭多樣化的金融機構體系、復雜的產品結構體系、信息化的交易體系、更加開放的金融市場,特別是綜合經營趨勢明顯。這 對現行的分業監管體制帶來重大挑戰。黨的十八屆三中全會就加強金融監管提出瞭完善監管協調機制的改革任務。近來頻繁顯露的局部風險特別是近期資本市場的劇 烈波動說明,現行監管框架存在著不適應我國金融業發展的體制性矛盾,也再次提醒我們必須通過改革保障金融安全,有效防范系統性風險。要堅持市場化改革方 向,加快建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代金融監管框架,堅守住不發生系統性風險的底線。

2008年金融危機後,重新整合央行與不同領域監管機構的功能,發揮央行在應對金融危機中的主導作用,正成為主要發達經濟體和一些新興經濟體金融監管體系改革的共同趨勢,有的國傢的改革已經取得明顯成效,如捷克金融監管體制改革,具有一定參考價值。二十世紀九十年代開始,捷克實行的是分業監管模式,即由央行監管銀行業,證券監管委員會監管證券行業,財政部監管保險業和養老金,信用合作社監管辦公室監管信用合作社。這種監管體制的缺陷在1997-1999年捷克金融危機中十分明顯。捷克在2006年4月進行瞭金融監管改革,將金融監管機構職能統一集中到央行。這一新的監管框架在最近的全球金融危機中表現良好,總體上提升瞭金融體二胎貸款 期數怎麼貸款比較會過件系預防、識別和抵禦金融風險的能力。

十八屆五中全會公報指出:“改革並完善適應現代金融市場發展的金融監管框架。”這意味著中國金融監管體系改革已經提到議事日程。

在綜合監管模式下,央行統一執行監管職能,基於不同的政策環境和目標,可以探索不同的內部治理模式和組織框架。如可以在央行的貨幣政策制定部門和金融監管部門之間隔離,也可以參考捷克央行由同一個管理委員會統一負責貨幣政策制定及維護金融穩定的職責。傳統上對央行混業監管的爭議主要在於貨幣政策目標和金融穩定目標之間是否可能存在一定的沖突。從一些國傢的實踐看,這種沖突影響不大。即使可能有一些沖突,在分業監管模式下也難以完全避免,且分業監管操作還更復雜。同時,可能產生的沖突大多也可以通過內部架構設計來避免。另外,在市場動蕩時期,由同一個監管機構行使這兩種職能,有利於二者之間高效率協調,提升應對危機的能力,對央行貨幣政策制定和維持金融穩定也是有利的。

考慮大規模的金融監管機構調整可能對金融體系造成短期影響,可以借鑒當年金融監管職能從央行逐步剝離的經驗,在金融風險可控可承受的前提下逐步將相關監管職能重新劃歸央行管理,同時對相應監管機構進行調整。具體而言,考慮到銀行業在中國金融體系中的系統重要性,而銀行類金融機構的信貸活動等與貨幣政策和金融穩定的關聯性較強,所以可以首先將銀行的監管權重新劃回央行,並對省市縣一級央行分支機構以及銀監會派出機構進行合並重組。在時機成熟後並總結經驗的基礎上,再逐步將保險和證券重新納入央行統一監管。

2008年全球金融危機不僅暴露出分業監管模式的缺陷,也暴露出在缺少中央銀行參與情況下統一監管模式的不足。美國、英國、俄羅斯、歐盟等國傢或地區紛紛對金融監管體系進行改革。其中,由傳統的多頭監管向雙峰監管甚至是一元的綜合監管發展,同時強化中央銀行的監管職責逐漸成為主流。

來源:中證網 作者:任曉

且聽習主席在《制定十三五建議的說明》中如何闡述這一問題——

4、金融市場國際化加大瞭監管難度。中國加入世貿組織以後,外資金融機構大舉進入,其中很多金融機構是混業經營,綜合優勢明顯。以我國現有分業監管體制管理混業經營的外資機構和交叉代理的中資機構將會面臨不少新的矛盾和困難。隨著經濟和金融的全球化發展,金融控股公司越來越多地發展為跨境或跨地區的組織形式,而不同的國傢或地區的金融機構執行的會計準則並不相同;即使在同一個國傢或地區,因金融控股公司經營的業務差別顯著,所適用的會計準則也不盡相同。這使得對金融控股公司持續經營的穩定性以及總公司會計信息的真實性、準確性和完整性都受到瞭影響,給監管機構的監管造成瞭較大的困難。

一、為什麼要在股市動蕩之後提出中國金融監管改革?

隨著業務融合不斷加深,不同類型金融機構之間的相互風險敞口逐步加大,金融機構的資產與金融市場的關聯度逐步提升,使得金融風險傳遞更加迅速和普遍。在分業監管體制下,單一監管機構在風險識別和風險防范方面必然顯得力不從心。例如在本輪股市大幅波動前,銀行資金通過多種渠道和形式進入股市,單一監管機構難以掌握這些資金的確切數據及杠桿率水平;在股市暴跌過程中,也缺乏對這些數據及其影響的客觀評估,各種猜測容易通過互聯網在市場中快速傳播,進一步加劇市場恐慌和波動;在救市進程中,各個監管部門的反饋和步調如果協調不力,容易使得救市錯過恰當的時點,導致市場風險不斷惡化。

中國金融監管協調委員會隻是一個過渡機構。我們建議在條件成熟時,在中國金融監管協調委員會的基礎上,建立具有政府管理職能的中國金融監督管理委員會(以下簡稱“中國金監會”),進行綜合金融管理,負責統一制定我國金融業的發展規劃,通盤考慮和制訂金融法律、法規,協調監管政策和監管標準,監測和評估金融部門的整體風險,集中收集監管信息,統一調動監管資源。通過統一的監管機構,對銀行業、證券業、保險業和其他金融部門和金融市場進行監管,以維護金融業和金融市場穩定發展。中國金監會對中國金融機構和金融市場進行統一監管。現在的銀監會、證監會和保監會變成金監會的下屬的分業監管部門,分別對銀行業、證券業和保險業和相應的金融市場進行監管。金監會制訂金融監管政策和法規,協調各監管機構之間的關系。

隨著金融創新及互聯網金融的發展,不同類型的金融機構能夠提供相同或相似的金融產品及服務,按機構類型分業監管容易產生監管標準不統一與監管真空,導致監管套利,形成系統性風險隱患;同時,不同監管者之間溝通和信息交換的不充分,會顯著削弱監管部門對整個金融市場的監測能力,無法及時發現影響金融穩定的因素,也會極大降低危機時期的溝通效率。另外,分業監管明顯增加瞭整個金融體系運行成本,金融機構往往需要用不同格式向不同監管者報送數據,難以形成信息充分共享。近年來“影子銀行”體系快速發展就是一個典型的例證。此次股市動蕩中,各金融市場實際上已經形成瞭緊密聯系,但基於分業監管體制,使得在制定對策時缺乏覆蓋不同金融市場的完整信息,制約瞭決策效率和針對性。

隨著中國金融業混業經營的發展,金融控股公司將成為中國金融組織的主要形式。我國目前實行的嚴格的分業監管體制,很難對金融控股公司及其所開展的金融業務進行有效監管。金融控股公司下屬機構交叉持股導致法人結構復雜化,集團規模大和跨國經營導致內部管理部門層次復雜化,集團業務涉及多種金融業務又使經營復雜化。這種狀況,一方面加劇瞭信息不對稱,對於金融控股公司的外部監管也造成瞭困難,易於造成監管真空。另外,因為涉及多個行業的監管機構,各監管機構的監管目的、方法和重點各不相同。即使每個監管主體能夠有效控制各自監管對象的風險,但由於不同監管主體之間信息交換不暢形成的信息阻塞,使得金融控股公司整體的風險狀況也難以掌握,也易於出現監管“真空”。

監管部門間協調難度大,監管效率低。隨著混業經營的發展,一傢金融機構可能從事多鐘金融業務。從金融監管的主體角度來看,銀監會、證監會和保監會及其派出機構是平級的,若一傢金融機構經營不同業務,如既從事銀行業務,還從事保險或證券業務,如某項業務發生風險,在確定那傢監管機構牽頭、由哪傢監管機構最後決定等方面存在一定現實困難。

騰訊財經特約自媒體 金羊毛工作坊

二、全球金融監管改革主流趨勢

英國在金融危機前是由金融服務局(FSA)對銀行、證券、保險業金融機構實施統一審慎監管;金融危機後,英國以構建強有力的中央銀行為核心,全面調整監管機構設置:在英格蘭銀行下設金融政策委員會(FPC)負責宏觀審慎監管,設立審慎監管局(PRA)和金融行為局(FCA,設在英國財政部下)共同負責微觀審慎監管;同時明確英格蘭銀行為銀行處置機構,並賦予廣泛的處置權力。

一些國傢從金融危機應對經驗中認識到,統一綜合監管模式更容易把握住最佳的化解時機並能及時采取必要應對措施。因此,統一綜合監管模式正成為各國金融監管改革的大方向。聯合國國際金融與經濟體系改革委員會2010年提交的《全球金融監管與金融結構改革》研究報告認為,當前各國學者和金融監管當局逐漸形成一個共識:全球金融市場已經越來越融為一體,需要對金融機構、國傢和金融結構進行綜合性監管,否則“監管套利”就有可能發生。

內容來自qq新聞

最終中國應當走金融統一監管或綜合監管之路,變分業監管為統一監管。建立統一監管、分工協作、傘形管理的金融監管體系(參見曹鳳岐等著:《金融市場全球化下的中國金融監管體系改革》,經濟科學出版社2012年11月出版。該書是是教育部社科重大課題攻關項目《金融市場全球化下的中國金融監管體系研究》(項目批準號:07JZD0010)的最終研究成果)。

巴曙松

三、當前中國金融監管改革的建議

國際金融危機發生以來,主要經濟體都對其金融監管體制進行瞭重大改革。主要做法是統籌監管系統重要金融機構和金融控股公司,尤其是負責對這些金融機構的審 慎管理;統籌監管重要金融基礎設施,包括重要的支付系統、清算機構、金融資產登記托管機構等,維護金融基礎設施穩健高效運行;統籌負責金融業綜合統計,通 過金融業全覆蓋的數據收集,加強和改善金融宏觀調控,維護金融穩定。這些做法都值得我們研究和借鑒。”

我們認為,改革並完善中國金融監管體系是完全必要的。

中國銀行業協會首席經濟學傢、香港交易及結算所首席中國經濟學傢巴曙松日前撰文認為,今年6月中旬以來中國股市出現劇烈波動,雖未對中國金融體系造成系統性風險,但在股市大幅波動以及救市過程中暴露出的一些金融監管體系方面的不足,在客觀上提出瞭改革的要求。應加快推進金融監管體制改革。

11月02日,北大教授曹鳳岐發表瞭題為《關於建立中國金融監督管理委員會的建議》的博客,以下是博客全文:

然而,目前中國實行的分業監管、相互合作的金融監管體系存在諸多問題與不足,很難滿足現代金融市場發展的需要。

此外,俄羅斯總統普京在2013年8月簽署法案,組建隸屬於中央銀行的統一大金融市場監管機構,中央銀行將取代聯邦金融市場局對所有金融機構的經營活動實行全權統一監管;法國已經形成瞭以中央銀行為核心,審慎監管局和金融市場監管局並行的管理框架。

近年來,中國的金融結構變化巨大,貸款在社會融資總額中的比重大幅降低,“影子銀行”體系快速發展,金融機構的功能邊界逐漸模糊,金融微觀效率不斷提升,但金融體系脆弱性不斷增強。在此背景下,繼續堅持分業監管模式,將央行排斥在金融監管體系之外,勢必大幅降低金融監管的有效性。近期股市大幅波動就是典型例證。當務之急,需借鑒國際金融監管改革經驗,結合中國實際情況,加快推進金融監管體制改革。有三種模式可以借鑒:

(一)借鑒英國金融監管模式建立以央行為核心的綜合監管體系

2008年金融危機以後,英國主要強化瞭英格蘭銀行的核心作用,撤銷瞭金融服務局(FSB),並在英格蘭銀行下設瞭金融政策委員會(FPC)、金融審慎局(PRA)和金融行為局(FCA),其中金融政策委員會(FPC)負責宏觀審慎監管,金融審慎局(PRA)和金融行為局(FCA)共同負責微觀審慎監管。中國可以借鑒英國的經驗,參照中國外匯管理局模式,將銀監會、證監會和保監會作為副部級單位納入央行統一管理,由央行副行長出任三傢監管機構主席,在時機逐步成熟後將三傢機構的職能進行合並成立金融審慎局(PRA)和金融行為局(FCA)負責微觀審慎監管;並在央行下設金融政策委員會(FPC)負責宏觀審慎監管。央行主要負責頂層設計和重大政策決策以及金融監管政策的統籌協調。

(二)借鑒美國模式成立金融穩定委員會,同時賦予央行對系統重要性金融機構和金融控股集團的監管權限

在金融危機前美國金融監管體系過於復雜,不僅存在多頭監管,而且還有聯邦和州的兩級監管機構,因此要徹底改變現行監管架構在法律上和實際操作中都存有很大的困難和障礙。金融危機後美國采取瞭務實和折中的方案,在不改變現有監管架構的前提下新成立金融穩定監督委員會(FSOC)負責識別和防范系統性風險和加強監管協調。在人員組成上金融穩定監督委員會體現瞭廣泛的代表性,由十個有投票權的成員和五個列席成員組成,擁有投票權的成員包括九個聯邦金融監管機構成員和一個擁有保險專業知識的獨立成員;同時美國在金融危機後強化美聯儲的金融監管職責,將系統重要性的金融機構和金融控股公司劃歸美聯儲監管。借鑒美國的經驗,以現有的金融監管聯席會議成員為基礎成立金融穩定委員會,進一步強化其對系統性金融風險的監管職責和金融監管協調職能;同時進一步強化央行的監管權限,借鑒美聯儲的做法將國內系統重要性金融機構以及金融控股公司劃歸央行監管。

(三)通過過渡性政策安排,逐步將銀行、證券和保險的監管職能重新收歸央行大框架下管理

巴曙松:加快金融監管體制改革

(四) 現有金融監管協調機制難以實現預期的效果

(沈長征博士參與瞭本文的討論與起草)

————————

關於建立中國金融監督管理委員會的建議

流動性風險逐步取代信用風險成為最重要的系統性風險因素。央行作為最後貸款人,在向市場提供流動性、恢復市場信心方面具有優勢,將央行排除在金融監管體系之外顯然與其能力和作用不相匹配。相比監管機構主要專註於個體金融機構風險和微觀審慎層面監管,央行更能根據宏觀審慎原則來把握金融體系的系統性風險,將宏觀審慎監管和微觀審慎監管相統一,並有針對性地調整微觀審慎監管措施來防范金融危機的發生。

關於建立中國金融監督管理委員會的建議

——解讀十八屆五中全會精神

一個超級金融監管時代即將來臨

(三) 缺失央行全程介入的金融監管體系在風險救助上存在明顯不足

眾所周知,我國現在實行的是“一行三會”(即中央銀行、銀監會、證監會和保監會)的金融監管體制。中國人民銀行主要制定和執行貨幣政策,對貨幣市場和外匯市場進行監督與管理。銀監會負責統一監督管理全國銀行、金融資產管理公司、信托投資公司及其它存款類金融機構。證監會依法對全國證券、期貨市場實行集中統一監督管理。保監會統一監督管理全國保險市場,維護保險業的合法、穩健運行。

這樣的金融監管體制和格局,有利於加強對銀行和新生的證券和保險行業的專業化管理,有利於防止在我國金融業管理水平不高的階段因混業經營而產生金融風險。

(二) 分業監管體制難以識別和防范金融風險的跨領域傳遞

1、 多頭監管與交叉監管導致監管沖突和監管效率低下。

分久必合、合久必分,分業與混業,業界已經奔走在金融監管的前面,從2006年開始,中國政府擬推出一個凌駕於一行三會上的超級金融監管機構的政策動議就從來沒有停止過。2015年夏秋之際一場暴風驟雨般的瘋牛與股災中成為推動高層邁出決定性一步的重要事件。

——習近平在《制定十三五建議的說明》

(一) 分業監管體制難以適應金融混業發展要求

3、 難以對金融創新進行有效監管。

始於20世紀60年代的金融創新,引發瞭金融業的一場革命。然而金融創新卻是和放松金融監管相伴而生的;由於金融創新的快速發展,使得適當的風險管理和風險監管未能及時跟上,致使監管滯後。美國次貸危機在一定程度上講就是金融創新過快而監管滯後的結果。中國需要金融創新,需要發展金融衍生品市場。中國現行的金融監管體系,很難對金融創新進行有效監管。

從近期股市動蕩看中國金融監管體制改革

總之,中國目前實行“一行三會”的分業管理體制,存在職責不清、監管重疊、監管漏洞、監管套利、監管成本高和監管效率不高的問題。各監管機構之間的信息交流、資源共享、協作和合作也存在很多問題。

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為進一步加強金融監管協調,保障金融業穩健運行,國務院同意建立金融監管協調部際聯席會議(以下簡稱聯席會議)制度。聯席會議的職責和任務包括:貨幣政策與金融監管政策之間的協調;金融監管政策、法律法規之間的協調;維護金融穩定和防范化解區域性、系統性金融風險的協調;交叉性金融產品、跨市場金融創新的協調;金融信息共享和金融業綜合統計體系的協調以及國務院交辦的其他事項。

聯席會議重點圍繞金融監管開展工作,不改變現行金融監管體制,不替代、不削弱有關部門現行職責分工,不替代國務院決策,重大事項按程序報國務院。聯席會議通過季度例會或臨時會議等方式開展工作,落實國務院交辦的事項,履行工作職責。聯席會議建立簡報制度,及時匯報、通報金融監管協調信息和工作進展情況。

其實,早在2004年銀監會、證監會、保監會就建立瞭“監管聯席會議制度”,遇到重大綜合監管問題,及時協商並作出各監管部門的統一決策。但這個機制是以三傢監管機構簽署“備忘錄”的辦法形成的,形同虛設,並未發揮真正的協調作用。這次建立金融監管協調部際聯席會議制度與以前的“備忘錄”有所不同,一是該制度由國務院正式批準,提高聯席會議的權威性,二是明確由人民銀行牽頭,各金融監管部門的一把手為金融監管協調部際聯席會議的成員,強調瞭人民銀行在金融綜合監管中的作用。增加瞭聯席會議的可操作性。

盡管金融監管協調部際聯席會議會增強各監管部門之間的協調,對重大綜合監管事項會協商解決,但聯席會議制度畢竟是非常設機構,隻是定期不定期以召開聯席會議的方式進行監管協調,而且其成員都是各監管部門的一把手,他們同是部級單位,平起平坐,會增加協調難度。

為瞭有效協調各監管部門的關系,我們建議在金融監管協調部際聯席會議制度基礎上,建立常設的金融監管協調機構。這個機構在國務院層次建立,主席可由主管金融的國務院副總理或國務委員兼任,其成員有各監管部門主要負責人參加。此機構可稱為中國金融監管協調委員會,此委員會並不參與日常監管工作,隻是定期或不定期就金融監管中的重大問題進行討論和做出決定,協調各監管部門的關系和跨部門監管事宜。由於這個機構是超部門協調機構,會增強協調的權威性,提高協調效率。

以下為巴曙松撰文全文:

今年6月中旬以來中國股市出現劇烈波動,雖未對中國金融體系造成系統性風險,但在股市大幅波動以及救市過程中暴露出的一些金融監管體系方面的不足,在客觀上提出瞭改革的要求。

中央銀行仍然擔任部分金融監管職能。即中央銀行除瞭制訂和執行貨幣政策外,還負責監管貨幣市場和外匯市場。形成中國金監會與中央銀行共同進行金融監管的“一行一會”監管體系。

文章來源:“金羊毛工作坊”微信公眾號,騰訊財經已取得授權,再次轉載需得到原公眾號授權

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